BVerwG-Urteil zur BDS-Resolution – Eine Analyse für Juristen

BVerwG zur BDS-Resolution: Ist der Verwaltungsrechtsweg für die Überprüfung schlichter Parlamentsbeschlüsse eröffnet?

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Wichtigste Erkenntnisse

• Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat entschieden, dass der Verwaltungsrechtsweg für die Überprüfung schlichter Parlamentsbeschlüsse wie der BDS-Resolution nicht eröffnet ist.
• Solche Resolutionen sind als rein politische Willensäußerungen ohne unmittelbare Regelungswirkung zu qualifizieren und stellen daher keine anfechtbaren Verwaltungsakte dar.
• Der primäre Rechtsweg gegen solche Beschlüsse führt über eine Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht (BVerfG), die jedoch hohe Zulässigkeitshürden hat.
• Während der Beschluss selbst nicht justiziabel ist, sind konkrete Verwaltungsakte, die auf seiner Grundlage ergehen (z.B. die Verweigerung einer Raumvermietung), vor den Verwaltungsgerichten anfechtbar.
• Die Entscheidung wirft die Frage nach einer möglichen Rechtsschutzlücke auf, da die faktische, abschreckende Wirkung („chilling effect“) von Parlamentsbeschlüssen gerichtlich nur schwer angreifbar ist.

In einer grundlegenden Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) am 26. März 2025 eine für das Staatsorganisationsrecht und den Individualrechtsschutz zentrale Frage geklärt. Im Fokus stand die BDS-Resolution des Deutschen Bundestages aus dem Jahr 2019 und die damit verbundene Frage, ob der Verwaltungsrechtsweg für die Überprüfung schlichter Parlamentsbeschlüsse eröffnet ist. Für dich als Jurastudierende:r oder junge:r Jurist:in ist dieses Urteil von höchster Relevanz, da es die Grenzen zwischen politischem Handeln und justiziabler Verwaltungsentscheidung scharf nachzeichnet und die fundamentalen Prinzipien der Gewaltenteilung sowie die Reichweite des Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG berührt. Die Leipziger Richter:innen stellten klar, dass solche Resolutionen als rein politische Willensäußerungen zu qualifizieren sind und somit nicht der Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte unterliegen. Diese Entscheidung beleuchtet nicht nur die prozessualen Hürden bei der Anfechtung parlamentarischer Akte, sondern wirft auch ein Schlaglicht auf mögliche Rechtsschutzlücken.

BVerwG zur BDS-Resolution: Der Weg durch die Instanzen und die Kernfrage der Zuständigkeit

Um die Bedeutung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vollständig zu erfassen, ist ein Blick auf den zugrundeliegenden Sachverhalt und den Gang des Verfahrens unerlässlich. Im Kern des Rechtsstreits stand die sogenannte BDS-Resolution, die der Deutsche Bundestag im Jahr 2019 verabschiedet hatte. In diesem Beschluss wird die „Boycott, Divestment and Sanctions“-Bewegung (BDS) als antisemitisch eingestuft. Der Bundestag verurteilte die Aufrufe zum Boykott israelischer Waren, Unternehmen, Wissenschaftler:innen und Künstler:innen und forderte staatliche Stellen auf, Organisationen, die das Existenzrecht Israels infrage stellen oder Boykottaufrufe unterstützen, keine Räumlichkeiten oder finanzielle Unterstützung zu gewähren (Verfassungsblog.de, L-IZ.de). Mitglieder der BDS-Bewegung sahen sich durch diese Resolution direkt in ihren Grundrechten, insbesondere der Meinungsfreiheit aus Art. 5 GG und der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG, verletzt. Sie argumentierten, der Beschluss entfalte eine abschreckende Wirkung („chilling effect“) und führe faktisch zu Nachteilen, etwa bei der Anmietung öffentlicher Räume. Daher zogen sie vor die Verwaltungsgerichte, um die Rechtswidrigkeit der Resolution feststellen zu lassen.

Der Weg durch die Instanzen spiegelte die juristische Komplexität des Falles wider. Das erstinstanzliche Verwaltungsgericht bejahte seine Zuständigkeit und sah den Verwaltungsrechtsweg als eröffnet an. Es argumentierte, dass der Beschluss des Bundestages trotz seiner primär politischen Natur grundrechtsrelevante Außenwirkungen entfalten könne. Das zuständige Oberverwaltungsgericht (OVG) widersprach dieser Auffassung jedoch entschieden und verneinte die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Nach Ansicht des OVG handele der Bundestag bei der Verabschiedung einer solchen Resolution im Rahmen seines allgemeinpolitischen Mandats. Der Beschluss sei eine reine politische Willensbekundung ohne rechtsverbindliche Wirkung für die Kläger:innen und stelle somit keinen anfechtbaren Verwaltungsakt dar (beck-aktuell). Mit seiner Entscheidung vom 26. März 2025 schloss sich das Bundesverwaltungsgericht nun der restriktiven Sichtweise des OVG an und schob der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung solcher Parlamentsakte einen klaren Riegel vor. Damit ist die prozessuale Frage höchstrichterlich geklärt: Der Weg zu den Verwaltungsgerichten ist in diesen Fällen versperrt.

Die Kernbegründung des BVerwG: Politische Willensäußerung statt anfechtbarer Verwaltungsakt

Die zentrale Begründung des Bundesverwaltungsgerichts fußt auf einer präzisen Abgrenzung zwischen justiziablem Verwaltungshandeln und nicht justiziablem politischem Handeln des Parlaments. Für das Verständnis dieser Entscheidung ist die dogmatische Einordnung des „schlichten Parlamentsbeschlusses“ von entscheidender Bedeutung. Nach ständiger Rechtsprechung, die das BVerwG in seinem Urteil bekräftigte, handelt es sich bei solchen Beschlüssen um bloße politische Willensäußerungen. Sie dienen dazu, die Haltung des Parlaments zu bestimmten gesellschaftlichen oder politischen Fragen zu artikulieren, ohne jedoch eine unmittelbare rechtliche Verbindlichkeit für Bürger:innen oder andere staatliche Organe zu entfalten (beck-aktuell). Im Gegensatz zu einem Gesetz, das generell-abstrakte Regeln mit Außenwirkung schafft, oder einem Verwaltungsakt, der eine verbindliche Regelung für einen Einzelfall trifft, fehlt es der Resolution an dem entscheidenden Merkmal der Regelungswirkung.

Das Gericht stellte fest, dass die BDS-Resolution die Kläger:innen nicht unmittelbar in ihren Rechten betrifft. Sie enthält keine Ge- oder Verbote, die direkt an die Bürger:innen gerichtet sind. Stattdessen formuliert sie eine politische Bewertung und einen Appell an andere staatliche Stellen. Ein solches Handeln ist laut BVerwG kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG. Ein Verwaltungsakt zeichnet sich durch sechs Merkmale aus: (1) eine hoheitliche Maßnahme, (2) einer Behörde, (3) auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, (4) zur Regelung, (5) eines Einzelfalls, (6) mit Außenwirkung. Die BDS-Resolution scheitert bereits am Merkmal der „Regelung“, da sie keine Rechtsfolge setzt, sondern lediglich eine politische Position darlegt. Folglich kann sie auch nicht mit den Mitteln des Verwaltungsrechtsschutzes, wie der Anfechtungs- oder Feststellungsklage gemäß §§ 42, 43 VwGO, überprüft werden (BVerwG). Die Konsequenz dieser dogmatischen Einordnung ist prozessual zwingend: Ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 VwGO nicht eröffnet, weil keine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art vorliegt, die durch einen Verwaltungsakt oder anderes Verwaltungshandeln ausgelöst wurde, muss die Klage als unzulässig abgewiesen werden. Das Gericht hat somit nicht in der Sache über die Rechtmäßigkeit der Resolution entschieden, sondern ausschließlich über seine eigene Zuständigkeit.

Abgrenzung und der verbleibende Rechtsweg: Der Gang zum Bundesverfassungsgericht

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bedeutet nicht, dass parlamentarisches Handeln gänzlich der gerichtlichen Kontrolle entzogen ist. Vielmehr zieht das Gericht eine klare Trennlinie zwischen verschiedenen Handlungsformen des Staates und den dafür vorgesehenen Rechtswegen. Es ist entscheidend, diese Abgrenzungen zu verstehen, um die Struktur des deutschen Rechtsschutzsystems nachzuvollziehen.

Wie die Tabelle verdeutlicht, ist das Handeln der Exekutive der klassischen Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte unterworfen. Würde beispielsweise eine Kommune unter Berufung auf die BDS-Resolution einem Verein die Nutzung eines städtischen Raumes verweigern, so wäre diese Ablehnung ein Verwaltungsakt. Gegen diesen Verwaltungsakt könnten die Betroffenen vor dem zuständigen Verwaltungsgericht klagen. In diesem Verfahren würde dann auch inzident geprüft, ob die Kommune sich rechtmäßig auf die Resolution als Begründung stützen durfte. Der unmittelbare Akt der Regierung oder einer Behörde ist also justiziabel, nicht aber die zugrundeliegende politische Willensbekundung des Parlaments (beck-aktuell).

Für die direkte Überprüfung des Parlamentsbeschlusses selbst verweist das BVerwG die Kläger:innen auf den Weg zum Bundesverfassungsgericht (Verfassungsblog.de). Das primäre Instrument hierfür ist die Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 ff. BVerfGG. Allerdings sind die Hürden für ihre Zulässigkeit notorisch hoch. Die Beschwerdeführer:innen müssen darlegen, dass sie durch den Akt der öffentlichen Gewalt – hier den Parlamentsbeschluss – „selbst, gegenwärtig und unmittelbar“ in ihren Grundrechten verletzt sind. Insbesondere die „unmittelbare“ Betroffenheit ist bei einer Resolution, die keine direkten Rechtsfolgen anordnet, schwer zu begründen. Das BVerfG verlangt hierfür, dass der Akt ohne weiteren Vollzugsakt in die Rechtssphäre der Beschwerdeführer:innen eingreift. Dies ist bei einem politischen Appell wie der BDS-Resolution äußerst fraglich, was die Erfolgsaussichten einer Verfassungsbeschwerde erheblich schmälert und die Diskussion über potenzielle Rechtsschutzlücken befeuert.

Potenzielle Rechtsschutzlücken und die Konsequenzen für die Praxis

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist aus Sicht der Gewaltenteilung und der dogmatischen Klarheit folgerichtig. Sie schützt die Sphäre des politischen Diskurses im Parlament vor einer übermäßigen gerichtlichen Kontrolle. Gleichzeitig wirft sie jedoch eine kritische Frage auf: Entsteht durch die Kombination aus der Unzuständigkeit der Verwaltungsgerichte und den hohen Hürden der Verfassungsbeschwerde eine effektive Rechtsschutzlücke? Kritiker:innen argumentieren, dass schlichte Parlamentsbeschlüsse, auch wenn sie rechtlich unverbindlich sind, eine erhebliche faktische Wirkung entfalten können. Eine offizielle Verurteilung durch das höchste deutsche Legislativorgan kann stigmatisierend wirken und ein gesellschaftliches Klima schaffen, in dem Einzelpersonen und Gruppen benachteiligt werden, auch ohne dass ein konkreter Verwaltungsakt ergeht. Dieser „chilling effect“ kann dazu führen, dass Bürger:innen aus Sorge vor Repressalien ihre Grundrechte, wie die Meinungs- oder Versammlungsfreiheit, nicht mehr vollumfänglich ausüben (Verfassungsblog.de).

Stell dir vor, eine Organisation wird in einer Bundestagsresolution als „extremistisch“ oder „verfassungsfeindlich“ eingestuft. Rechtlich mag dies zunächst keine Konsequenzen haben. Faktisch kann es jedoch dazu führen, dass private Vermieter:innen keine Räume mehr zur Verfügung stellen, Kooperationspartner:innen abspringen oder die öffentliche Reputation massiv beschädigt wird. Diese mittelbaren Folgen sind schwer greifbar und noch schwerer gerichtlich anzugreifen. Wenn der Verwaltungsrechtsweg versperrt ist und eine Verfassungsbeschwerde mangels unmittelbarer Betroffenheit scheitert, stehen die Betroffenen möglicherweise ohne effektive gerichtliche Handhabe da. Dies steht in einem Spannungsverhältnis zum umfassenden Rechtsschutzversprechen des Art. 19 Abs. 4 GG, der jedem, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, den Rechtsweg offenstellt. Die Debatte dreht sich daher darum, ob dieser Artikel eine Überprüfung auch solcher Akte „unterhalb“ der Schwelle eines Gesetzes oder Verwaltungsaktes erfordert, wenn sie eine grundrechtssensible, faktische Wirkung entfalten. Die Entscheidung des BVerwG priorisiert hier die institutionelle Rolle des Parlaments gegenüber einem lückenlosen Individualrechtsschutz in diesem spezifischen Bereich und überlässt die Korrektur möglicher Grundrechtsverletzungen allein dem Bundesverfassungsgericht.

Fazit: Eine klare Linie für die Gewaltenteilung mit offenen Fragen für den Rechtsschutz

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur BDS-Resolution ist ein Meilenstein für das Verständnis des deutschen Staatsprozessrechts. Es zementiert eine klare Abgrenzung: Die gerichtliche Überprüfung von schlichten Parlamentsbeschlüssen ist nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit, sondern bleibt dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten (BVerwG, beck-aktuell). Das Gericht stärkt damit die Autonomie des Parlaments, politische Positionen zu formulieren, ohne dass jede dieser Äußerungen einer vollumfänglichen rechtlichen Überprüfung durch die Fachgerichte unterzogen wird. Dies entspricht dem Prinzip der Gewaltenteilung, wonach die Judikative nicht als Kontrollinstanz für den politischen Willensbildungsprozess der Legislative fungieren soll, solange dieser sich nicht in unmittelbar verbindlichen Rechtsakten manifestiert. Für deine juristische Ausbildung ist diese Differenzierung zwischen politischer Sphäre und justiziabler Handlung von fundamentaler Bedeutung.

Gleichzeitig legt die Entscheidung den Finger in die Wunde möglicher Rechtsschutzlücken. Der Verweis auf das Bundesverfassungsgericht ist zwar dogmatisch korrekt, in der Praxis aber mit erheblichen prozessualen Hürden verbunden. Die mittelbaren, faktischen Auswirkungen von Parlamentsbeschlüssen auf die Grundrechte von Einzelpersonen und Gruppen bleiben ein juristisch schwer fassbares Problem. Die Entscheidung des BVerwG stellt somit eine relevante Einschränkung der staatlichen Rechtsschutzmöglichkeiten dar und überlässt es dem Einzelnen, den anspruchsvollen Weg der Verfassungsbeschwerde zu beschreiten. Der Fall zeigt eindrücklich, dass die Grenzen zwischen Politik und Recht fließend sein können und das Rechtssystem ständig darum ringt, eine Balance zwischen der Funktionsfähigkeit staatlicher Institutionen und einem effektiven Schutz der Grundrechte des Einzelnen zu finden. Für angehende Jurist:innen ist dieses Urteil daher nicht nur eine Lektion im Verwaltungsprozessrecht, sondern auch ein Anstoß, über die grundlegenden Prinzipien unseres Rechtsstaates nachzudenken.